野蛮生长的交易平台给各国投资者带来巨大损害，严重破坏市场秩序，亟需建立完善的监管政策。
撰文：邓建鹏，中央财经大学法学院教授、博士生导师、金融科技法治研究中心主任；李铖瑜，中央财经大学法学院博士研究生。
本文发表于《经济社会体制比较》2024 年第 6 期
摘要：加密货币交易平台是金融风险聚集的中心，是引发洗钱、诈骗犯罪的主要场所。野蛮生长的交易平台给各国投资者带来巨大损害，严重破坏市场秩序，亟需建立完善的监管政策。经比较研究发现，美国在联邦和州政府层面建立了较为全面的监管机制，积极防范黑客入侵、洗钱犯罪、平台欺诈、内幕交易及市场操纵、用户资金损失五大风险，在证券、商品期货和支付领域实现了强效执法。反思美国经验及不足，中国监管者可在防范交易平台风险前提下，建立平台注册制度，加强平台信息披露，强调平台反洗钱监管义务和资金安保义务，落实金融整治工作，参考并调整现有监管进路，在保护投资者合法权益的同时，实现维护金融市场安全的目标。
关键词：加密货币交易平台 美国证券交易委员会 金融风险 金融监管 区块链金融
一、引言
以比特币为代表的加密货币是区块链技术与金融结合的关键点，其以非实体的数字化形式存在于金融市场，又被称为「虚拟货币」或「加密资产」。许多投资者因加密货币的财富效应跑步进场，市场规模迅速扩大，催生出为加密货币提供交易服务的中心化平台。多数头部交易平台（如 Coinbase、币安及欧易等）制定平台规则，维护市场秩序，同时负责价格发现、订单匹配和结算托管业务。交易平台多超出「中介」范畴，集市场监管者、参与者和服务者于一体。
平台业务复杂，不同风险重叠在同一主体，使之成为加密市场风险的核心。多种功能混同易引发交易平台监守自盗，平台不仅可能未维持市场秩序，还可能在谋取巨额利润时伤及投资者权益。从全球视野观之，公权力监管缺位、平台安全漏洞等因素增大交易平台风险，加剧市场动荡。2022 年 11 月，曾被誉为「全球第二大交易平台」的 FTX 因挪用客户资金、操纵市场等因素跌落神坛，超百万用户面临无法提现的困境，近 18 亿美元的资产化为乌有，众多平台股东、链游项目公司遭受牵连，损失金额亦达到上亿美元。此次风险事件引发行业巨震，多国政府再度警惕交易平台风险，逐步认识到交易平台是不可忽视的风暴中心。
我国为应对加密货币相关金融风险，自 2013 年以来，中国人民银行持续加紧监管政策，明确涉及加密货币交易与非法金融活动的「高压线」。2017 年 9 月，中国人民银行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，禁止 ICO 形式的融资活动及开设加密货币交易平台。2021 年 9 月，中国人民银行等十部委发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，重申上述规定，禁止加密货币可能涉嫌的洗钱、非法经营、金融诈骗等犯罪活动。经过严厉整顿，实践中出现了令人困惑的现象：理论上我国不存在加密货币交易平台，但近年公安机关发现国内加密货币交易及相关犯罪频发高发。2021 年，我国破获相关案件 259 起，收缴加密货币总价值超 110 亿人民币。2022 年 12 月，我国公安抓获利用网络区块链兑换数字加密货币洗钱团伙，仅该团伙洗钱金额就高达 120 亿元。以上迹象表明，「禁令型」监管政策短期内能够处置境内平台风险，实则并未彻底浇灭国内的「炒币热潮」（邓建鹏、马文洁，2022），地下交易平台仍在暗中提供加密货币交易服务。此外，虽受制于不得在国内开设交易相关网站的禁令，但平台移师海外继续向中国公民开放，「禁令型」监管政策发挥「驱逐」作用，无法制止平台风险全球化传递。运动式金融整治工作效果易反弹，使我国陷入治乱循环（唐士亚，2022）。是故，在当下监管效果有限的困境中，交易平台风险整治仍是中国监管者的重要工作，如何实现有效监管亦是学者亟需研究的关键课题。
以笔者目力所及，近年仅有少数学者专注交易平台监管问题，有研究者将平台主要风险概括为自动交易风险、高频交易风险、网络风险、系统性风险（Johnson, 2021），提出交易平台应在政府指导下开展自律监管，制定中介机构基础业务、资金端投资者保护、资产端信息披露监管规则（张超，2020）。上述研究虽颇具启发意义，但部分监管建议可操作性不强，不能全面回应平台存在的风险，研究深度及广度有待提升。当前，与加密货币相关的主流研究以探讨其法律属性、证券监管及反洗钱犯罪为主（赵莹，2021），虽有学者指出，交易平台是加密货币监管的重要抓手（王延川，2020），平台存在内幕交易、传销、非法集资（马永强，2022），我国监管者可借鉴域外经验，以美国监管经验为范本，建立严格的市场准入制度（张天行，2019），要求平台履行反洗钱义务（李敏，2022）。但多数研究粗略指出平台极具风险，未专门深入分析其风险具体内容。部分学者着重梳理美国证券、洗钱领域的监管经验（赵炳昊，2020；Johnson, 2020），但多偏向介绍性研究，仅有少数学者指出美国监管存在规则不确定、管辖权重叠的缺陷（Goforth，2021），多数研究没有细致审视和反思域外监管经验，提出的监管对策过于抽象，缺乏针对性。是故，本文将深化分析交易平台风险，结合实际案例，阐述各类风险成因，增进对平台风险的认识。此外，本文将深度剖析美国对交易平台的监管制度，重点考察美国监管的实际质效、经验与教训，提出更为可行、具体的监管建议。
本文拟以美国监管经验为重心，在于美国在加密货币领域的监管较佳（Eakeley et al.，2020），除具有较为完备的监管规则外，执法力度亦高于其他金融中心（Jackson，2007），其多年来的监管试错包含了重要启示和教训，成为各国学习或反思的典范。美国 2022 年全年加密货币交易量排名全球第三，是经济体量巨大、风险高度聚集的重要市场。对同样具有庞大市场规模的中国而言，美国相较其他国家更适合作为我国研究和参考的对象。由于中心化平台风险最为集中，本研究聚焦于此类平台，去中心化平台暂不予讨论。文章剩余部分安排如下：第二部分讨论加密货币交易平台的风险，第三部分总结美国对交易平台的监管经验，第四部分反思美国经验与不足，以此为参照，提出行之有效的监管建议。
二、交易平台的风险分析
加密货币交易平台依其功能可拆分为交易所、经纪商、托管钱包提供商等多种角色，交易业务亦从支付领域跨越至投融资领域。交易平台常面临多重风险共振，易给加密市场带来深远且广阔的风险波动。基于对该领域风险实例的多年研判，笔者认为在众多风险中，常见且重大风险主要为：黑客盗窃风险、洗钱犯罪风险、欺诈风险、内幕交易及市场操纵风险、用户资金被挪用风险。
（一）黑客攻击和盗窃风险
黑客攻击和盗窃加密货币是平台最重要的风险之一，其对投资者影响大、波及范围广，具有极大不确定性。据统计，自 2012 年以来全球至少有 47 家交易平台遭受重大黑客攻击，累计被盗金额近 27.2 亿美元。多数平台在长达数年中未能完全追回被盗资产，给用户造成不可挽回的损失。其中最著名的事件为 2014 年曾占全球比特币交易量 70% 的日本交易所 Mt.Gox 遭遇黑客攻击，该交易所称平台 10 万枚比特币及用户 75 万枚比特币被盗，众多投资者无法提币，造成大量财产损失。研究者谓，平台钱包对黑客有极大吸引力，已成常见的「系统故障点」（Johnson，2021）。因此，有效的防范方式应是交易平台主动架设防御工具、定期检查技术漏洞，保障平台托管钱包的安全。但有学者指出，包括 Mt.Gox、Poloniex 等众多交易平台均存在网络安全漏洞（Johnson，2021），给黑客留下可乘之机。种种疏忽和防范不到位致使交易平台始终暴露在风险敞口，投资者在平台上的资金直接面临黑客盗取的威胁。
（二）洗钱犯罪风险
加密货币天生具有去中心化和准匿名化特色，常被当作主要的洗钱工具，因此，交易平台理应是反洗钱工作的重点。但许多平台未能保持足够的反洗钱应对，缺乏经验或不愿为平台反洗钱环节投入精力与成本（Comolli & Korver，2021）。反洗钱的核心内容包括平台充分了解客户信息（行业简称「KYC」）、保存客户及交易信息以及为金融监管机构提供反洗钱报告。以币安、火币平台为例，细查其反洗钱规则发现，两交易平台只设置简单的身份认证流程，对存在较高洗钱风险的客户没有更严格的尽职调查，缺少对可疑活动的动态监测和定期报告。
平台运作细节的疏漏可能导致全球加密货币反洗钱计划失败，加剧洗钱犯罪，影响投资者正常交易。相关研究和诉讼证明，当下交易平台存在突出的洗钱风险。2021 年 10 月英国国家经济研究局发布最新研究表明，在东欧最大暗网市场 Hydramarket 用户所使用的加密货币交易所中，流量最大的实体属币安、火币两大平台，研究者将其称为「非 KYC」实体，是洗钱等灰色活动的主要门户。2020 年 9 月，日本知名交易平台 Fisco 在诉讼中指出，Zaif 黑客在盗取 Fisco 平台资金后，将赃款转移到币安平台控制的钱包地址中，由此认为黑客正试图通过币安交易平台洗钱。此外，我国司法机关近年也多次发现犯罪团伙依靠知名平台洗钱或转移犯罪所得，使平台沦为主要洗钱场所。
（三）欺诈风险
欺诈在加密货币交易中十分猖獗，交易平台常卷入其中。学者认为，通过隐藏关键信息或使用特殊技术手段使用户出现认知偏差并做出非理性行为的网络产品设计比比皆是。这种暗黑模式与操控问题已成网络平台监管的焦点问题之一（李芊，2023）。具体到加密货币领域，一方面，不法之徒专门搭建交易平台行骗资之举，以「平台返佣金」「交易和广告套利」等宣传谎称天价回报，吸引投资者在平台购买加密货币或参与活动，交易平台一旦持有足够的资金便迅速转移，完成诈骗犯罪。
另一方面，欺诈风险还源自于平台上的诈骗项目，即平台本身不涉及欺诈，但其故意或疏忽大意上线高风险项目，致使投资者的资金被项目方骗取。如 2018 年 4 月，美国证券交易委员会（简称「SEC」）指出 Centra（CTR）项目方编造虚假团队信息，系未经注册的欺诈性项目，而该项目在被认定为欺诈犯罪前已在币安和欧易上线，令人质疑头部平台的代币上线规则与审核流程的完备性。纽约州总检察长办公室发布的《虚拟市场诚信倡议报告》曾指出，平台的代币上线决定大多非常主观，即使确实考虑了代币项目的客观因素，但没有形成稳定的判断理由。有学者发现，各平台筛选机制并不透明，有些投票上币模式无安全防范效果可言（常颖，2020）。例如，币安虽公布了上币规则，但其坦言对项目评估「没有既定要求」，没有强调对诈骗或其他违法行为的审查要求。当下整个行业缺少公开透明的上币机制，欺诈风险的防范效果被明显削弱。
（四）内幕交易和市场操纵风险
交易平台既承担传统证券交易所的监督管理职能，又可自行或私下参与市场交易，角色混同为平台及员工提供利用内部信息牟利的便利。此类行为引发加密投资者极大不满，包括以合规著称的 Coinbase 多年一直因内幕交易被用户谴责。2022 年 7 月，SEC 正式提起相关诉讼，指控该平台前任产品经理通过长期内幕交易获得超过 110 万美元的非法利润。这直接证明内幕交易风险正严重破坏市场秩序，将投资者置于不公平的交易环境中。
此外，加密市场还存在许多操纵风险，平台通过巨额资金、炮制信息，制造虚假交易行情，操纵加密货币价格涨跌。有学者发现，那些不受监管的平台所报告的交易量中平均有 70% 系洗售交易。2022 年美国著名财经杂志《福布斯》发布文章，其使用定量和定性分析方法全面评估全球 157 家交易平台，发现超过一半的交易量可能为虚假，某些平台访客人数极少，却虚构巨大交易量，营造业务繁荣假象。此外，交易平台常通过「pumpanddump」计划与他人串通，哄抬币价再抛售（Gazi，2021），这些事件给投资者带来极大伤害。
有学者指出，真实、准确、及时的信息披露可增加交易透明度，减少交易平台的不当行为（Johnson，2021）。但多数头部平台均未制定具体的信息披露规则，目前公开的交易信息只涉及代币销售数据、社区生态概况、官网及白皮书，少有平台及时对项目方的后期经营状况做动态、持续更新，或公开项目方资金、人员异动等重大事项。各平台缺少完善的信息公开制度，这将加剧投资者的信息劣势，助长内幕交易和市场操纵。
（五）用户资金被挪用风险
交易平台为用户提供托管钱包服务，用于统一保管用户持有的加密货币等资产。众多平台声称他们不可能将用户存储在平台钱包中的资产挪作他用。然而，早在 2014 年，比特币交易平台 Mt.Gox 前负责人被日本检察院指控将客户资金转移到名下其他公司，致使资金严重短缺而倒闭。2022 年 11 月，FTX 被指控挪用用户资金投资其他关联公司，最终导致该交易所破产。该平台的一系列行为表明其托管钱包内没有足额用户资金，用户存入钱包内的资金被平台控制人移至他处，众多投资者损失惨重。
三、美国监管经验的梳理与分析
美国对境内加密货币交易平台实行多层次的分权监管：纵向上，基于联邦分权制度，联邦政府与州政府分别享有独立监管权，双方在管辖范围内自行制定和执行交易平台监管政策，暂未达成统一的监管共识，构成「双轨并行」。具体而言，美国总统拜登在 2022 年 3 月签署《负责任地发展数字资产的行政命令》，首次阐明联邦政府对加密货币的总体监管思路，其以保护投资者权益、促进金融稳定、打击非法金融犯罪等为目标，要求财政部、SEC、商品期货委员会（简称「CFTC」）等机构联合监管，防范化解平台重大风险。州政府间各自为政，既有监管者制定完善且严苛的监管规则（如纽约州、加州），也有部分州政府放宽监管（如怀俄明州）或暂未形成明确态度（如宾夕法尼亚州）。横向上，各级政府依据监管目标与需求，在其内部进行细致的监管权限划分，并制定差异化监管规则，采取「多头并进」。例如联邦政府以「穿透式」监管与功能监管为原则，将交易平台的证券监管业务、商品期货监管业务及洗钱犯罪执法业务分配至 SEC、CFTC 和财政部下辖金融犯罪执法局（简称「FinCEN」），各机构相互配合，共同开展交易平台监管工作。概言之，「双轨多头」是美国治理交易平台风险的基本模式。各级政府在监管立场与具体政策上的差异，导致监管者对某些风险问题步调一致，但在其他监管领域却各有考量，加剧了交易平台风险治理工作的复杂性。
（一）网络安全监管
黑客攻击给加密货币市场蒙上巨大阴影，尽管外部冲击是引发此类风险的主因，但平台对网络安全的忽视亦是加剧风险的重要原因。为此，美国监管机构要求平台肩负网络安保工作，防止黑客破坏。联邦层面，SEC 与 CFTC 两大机构均曾提出，平台及员工应履行网络安全风险管理和披露工作，并建立对平台疏漏防范的问责机制。州政府层面，纽约州《虚拟货币许可条例》规定，提供加密货币交易的服务商必须建立、维持一套有效的网络安全系统，确保平台不会受到非法访问、数据泄露、病毒软件等网络攻击，并向监管机构定期提交网络安全报告。
从监管实效来看，联邦政府多项政策尚处于征集意见和讨论阶段，暂未形成最终监管规则，风险治理进程较滞后。相较之下，部分州政府及时开展执法行动，对不履行网络安保义务的平台处以高额罚金，督促平台依法履行交易监控义务，完善网络安全计划。
（二）反洗钱监管
洗钱易助长更为严重的上下游犯罪活动，是各国严厉打击的金融犯罪行为之一。多数平台过分宽松的管理制度为洗钱活动提供便利，客观上催生犯罪风险。联邦层面高度重视平台反洗钱监管问题，国会一再推进建立反洗钱制度和开展执法行动，以 FinCEN 为主的专门机构在更新和执行监管政策方面发挥重要作用。从联邦法案及 FinCEN 出台的各项规则看，贯穿交易平台反洗钱工作的几个重要任务：一是符合「货币服务商」定义的交易平台必须作为反洗钱义务主体向 FinCEN 注册；二是交易平台应履行基本的反洗钱义务，包括开展客户调查、反洗钱报告、可疑活动监测等工作；三是考虑到加密货币的准匿名性与跨境性，交易平台需执行比传统金融机构更高的反洗钱政策，例如国际反洗钱金融行动特别工作组（简称「FATF」）规定，传统金融机构必须对所有交易额超过 15000 美元 / 欧元的订单进行客户尽职调查，在加密货币领域 FinCEN 将该风险阈值降低为 3000 美元，要求平台监控更多具有潜在洗钱风险的交易账户。部分州政府对平台开展监管工作，如纽约州、加州要求平台建立具体反洗钱规则，定期以书面形式向监管者汇报反洗钱结果，指定专员负责平台反洗钱工作等。
美国政府在该领域取得较为显著的执法效果。FinCEN 与纽约州金融服务局作为该领域的领先机构，曾分别针对涉嫌洗钱犯罪的交易平台实施禁令，处以高额罚金，并要求平台采取适当的反洗钱措施。FinCEN 积极与其他部门联合开展执法活动，逮捕并严惩故意违反美国反洗钱法规的平台经营者。FinCEN 的执法威慑力正持续向境外延伸，通过「长臂管辖」充分维护美国公民合法权益，应对平台利用境外身份逃避监管的困境。
（三）欺诈风险监管
在历经多次交易平台诈骗事件后，联邦政府与州政府均重视防范平台的欺诈风险。首先，依据加密货币性质及交易平台功能，SEC 和 CFTC 负责证券交易监管和商品期货交易监管。两大机构的欺诈风控体系均分为事前准入、事中监测和事后处置三环节。在事前准入环节，SEC 和 CFTC 分别要求境内平台或向美国公民提供服务的境外平台进行交易所注册，阻止部分「欺诈经营者」进入市场。在事中监测环节，SEC 专为证券投资者开设教育网站「Investor」和欺诈投诉渠道，联合 CFTC 向投资者发出警报，敦促投资者识别平台欺诈。在事后处置环节，当发现平台涉嫌欺诈后，SEC 和 CFTC 将分别对平台展开执法调查，处以巨额罚金并向当地法院提起诉讼。在多项执法活动中，SEC 将罚金设立为「公平基金」，弥补投资者在交易中遭受的损失。
其次，州政府在打击平台欺诈犯罪上也有诸多贡献。一是部分州政府在准入环节设置「许可证制度」或「交易所注册制」，要求交易平台额外采取反欺诈措施，制定反欺诈计划。二是有州监管机构对欺诈平台调查或提起诉讼。如纽约州及得州政府均曾取消欺诈性平台在本州的交易资格，判处平台归还资金，缴纳罚金。
（四）内幕交易与市场操纵监管
内幕交易和市场操纵是交易市场中凸显的违法行为。越来越多的头部平台被指出虚构活跃的交易外观，或人为控制加密货币交易价格。对此，联邦政府重点将信息披露制度运用于交易平台，提升交易市场透明化，抑制内幕交易与市场操纵。例如，SEC 有意识地在市场准入阶段强调，交易平台必须制定合理政策和程序以防止滥用重要的非公开信息，并向监管机构提交信息披露报告。各州监管者也曾发布公告，要求在本州运营的平台应预先识别和评估可能出现的市场操纵风险，并制定有效的控制措施和程序。从实践角度看，各级监管机构同时采取行之有效的事后惩处措施，包括主动调查、处罚、起诉涉嫌市场操纵的交易平台或相关工作人员。
（五）资金安全监管
为禁止平台挪用客户资金，SEC 正逐步出台相关监管规则，如在 2022 年出台《员工会计公告》，指出交易平台应在财务报表中注明用户持有的加密货币及平台托管钱包情况。2023 年，SEC 提出应将交易平台纳入法定「托管人」范畴，借助联邦托管法规要求平台采取资金隔离和破产隔离措施。州政府层面以纽约州为代表，规定交易平台必须保持足够资金，确保用户资产完整性，不得代表他人出售、转让或以其他方式使用资产。纽约州金融局在 FTX 事件爆发后发布加密货币破产监管指南，提出更为详尽的客户资产隔离和单独核算要求，警告交易平台严格实行资金隔离制度。然而，相较于在反洗钱、欺诈、内幕交易等领域的突出表现，美国监管者对用户资金安全的监管尚处于起步阶段，其监管规则是否全面、能否得到落实等问题还有待考量。
四、美国监管实践的反思与启示
（一）美国监管利弊的思索
首先，监管规则有效性和全面性有待考量。美国政府总体持开放包容、积极监管态度，在应对欺诈、操纵、内幕交易、洗钱风险时，允许各监管机构基于自身对加密货币的属性界定，分别根据《证券法》《商品交易法》和《银行保密法》，以不同的许可注册制为核心进行事前监管，防止非法平台进入市场。待平台依法注册或豁免经营后，监管机构要求平台定期报告交易活动，及时更新交易动态，加强事中监管。在网络安全和资金安全方面，部分监管机构要求平台保障网络系统不受黑客侵犯，提前制定安保计划，定期报告网络安全风险，在托管用户资金时应注意与平台资金的隔离，及时公开托管钱包资金状况等。
然而，在监管规则有效性问题上，细查其细节可发现，监管工作虽对欺诈、操纵等常见风险起到阻滞效果，但实际中往往迫使平台经营者和市场做出不必要的牺牲，监管质效从长远来看被大打折扣。以 SEC 和 CFTC 为主的监管者侧重于信息披露，但有学者指出 SEC 要求披露的大部分信息似与投资者的主要利益无直接关系（Goforth，2021）。这些与投资者无关紧要的信息披露将增加投资者「搜索成本」，淹没真正有用的信息（邢会强，2018）。同时给平台增添繁重义务，促使经营者不堪重负，选择外逃到其他司法管辖区。
此外，监管规则的全面性有待提升。如联邦政府尚未对平台网络安全形成有序规制路径，监管文件尚处于蓄势待发状态，暂不能成为执法依据。对平台客户的资金安全问题，SEC 发布员工会计公告要求，平台在资产负债表上反映用户资产，但该公告不能强制平台进行账户隔离，若只诉诸现有规定，不可能完全防范平台挪用资金的风险。
其次，美国多重监管模式存在明显不足。交易平台监管呈现出「功能性」特点，即监管者不受平台和代币项目商业形式的困扰，将功能作为监管指引，从实际金融活动出发明确平台的法律角色，并以平台具体业务确定监管权归属。功能监管模式再加上美国长久以来的「分权之治」，导致联邦和各州有过多机构从事平台的监管。
多头金融监管保证公权力之触角可延伸至平台每个角落，但「支离破碎」的监管模式某些时候会走向困局，尤其体现在 SEC 和 CFTC 间发生的监管重叠问题。实践中，一家名为「1pool」的交易平台因混合经营证券和期货交易，在 2018 年 9 月同时遭 SEC 和 CFTC 起诉，双方分别要求该平台履行证券交易商和期货佣金商注册义务，停止非法运营活动。监管重叠意味着多个监管者参与风险规制，监管环节显著增多，耗费额外人力与物力资源。学者指出，监管成本剧增尤其发生在当两个机构都在同一领域积极监管时（Aagaard，2011），因此，SEC 和 CFTC 易在交易平台的信息披露、重大事项报告等工作上重复投入精力，增加监管成本，造成监管资源浪费（Goforth，2021）。
最后，美国长臂监管的合理性存在争论。单一国家对提供全球化服务的交易平台的执法难度极大，但近年来美国监管者正克服地域障碍对世界各地平台实施长效监管，部分注册于美国境外的平台或项目遭受美国执法狙击。首先，管辖权是司法和执法的前提，追溯至《证券交易法》《银行保密法》等联邦法案规定，美国在打击证券欺诈、反洗钱、防范金融风险层面，以「最低限度联系」原则寻找该国司法机关与冲突的连接点（何志鹏，2022）。美国司法机关对凡是与本国有关联的纠纷均享有管辖权，此种「长臂管辖权」已从司法领域延伸至执法领域，SEC、FinCEN 均可对服务于美国公民的境外平台实施监管。其次，在跨境支付领域，国际金融市场很大程度依赖环球银行金融电信协会（简称「SWIFT」）及纽约清算所银行同业支付系统（简称「CHIPS」），前者深受美国政府影响，后者由美国主导开发，是美国行使长臂执法管辖的重要工具（袁曾，2021）。因此，美国监管者向境外违法交易平台出击，除冻结、扣押平台在美国境内的资产，逮捕在美国境内的平台工作人员外，还可通过全球跨境支付系统限制平台开展支付清算活动，对平台进行威慑。
诚然，网络削弱了人们的「属地性」，仅以「物理地址」作为管辖连接点并不现实，需考虑被告与法院地之间的内在联系，以此适应网络案件的特征和痛点（郭玉军、向在胜，2002）。长臂管辖为主权国家跨境执法提供依据和条件，利于打击境外交易平台的违法行为，保护投资者权益。但该理念旨在尽可能将国内管辖权扩张至全世界，突破国家主权范围。在诉讼活动中，美国监管者扩大域外管辖权，仅凭借微弱的联系创造管辖事由，将造成国际管辖权冲突（肖永平，2019）。不加限制的域外管辖势必伤害其他国家的主权完整，尤其当诉讼与本国联系甚微时，美国更不便于介入司法活动。因此，一方面应肯定长臂管辖对平台风险治理的意义，另一方面应警惕美国监管者的滥权行为，对恶意的域外执法进行抵制和警告，并思考如何使长臂管辖制度在交易平台监管中产生良效。
（二）对交易平台风险整治的思考
当今加密市场仍处高速发展中，尚未定型，监管者尤容易在风险纠错和推动创新之间陷入两难选择。一味禁止平台存在，消除浮现在市场的表层危机，但无法阻止境外或地下交易平台暗流涌动。过分乐观地鼓励加密交易市场，能最大限度挖掘区块链技术的潜能，但无法及时抵御平台的风险。如何寻求更稳定、负责任的发展道路，美国的监管经验可为我国交易平台风险整治提供部分启示。
第一，重新审视交易平台的存在价值和监管必要性。加密货币是构建区块链经济激励体系的基石，激励体系核心是通过合理的加密货币发行，激励「矿工」（如以专用计算机设备运维比特币区块链系统、为生成的新区块记账的个人或机构）、投资机构和区块链核心技术开发团队协同推动区块链系统的运行与发展。在区块链这一价值传输网络上，加密货币界定了区块链系统内各参与方权利及责任，构建可动态调整、持续运行的经济系统，激励载体即是该系统的原生加密货币。没有加密货币的区块链只是一个分布式数据库，而拥有激励体系的区块链系统将获得自我发展的驱动力，衍生新型商业模式，成为区块链重要发展方向。是故，监管者应意识到加密货币是区块链技术持续发展的驱动力，交易平台必将作为行业基础设施长期存在。
近年，一些金融发达国家或地区计划重塑或完善加密货币交易平台监管规则，打造具有活力且勤勉的监管主体。如在 2022 年 10 月，欧洲议会委员会通过了《加密资产市场监管法案》。中国香港于 2022 年 11 月将加密货币交易平台纳入合规监管，为合法经营的交易平台发放牌照，并在 2023 年进一步向公众披露加密货币平台申请名单及警示名单，积极推动监管政策的实施。2022 年 3 月，美国联邦政府在《负责任地发展数字资产的行政命令》中明确强调加密货币促进了美国的前沿技术创新，为投资者提供了高效率、低成本的普惠金融渠道，因此要求政府各部门协调合作，分析数字资产风险，加强对交易平台的风险监管，保证美国的国际领导地位，以确保加密货币在美国能够平稳运行发展。上述监管动态表明，金融发达国家或地区在应对风险之余，意识到加密货币在推动区块链技术和驱动创新方面具有重要意义，试图通过行之有效的监管实践，在加密货币全球治理中发挥领导作用。因此，过度排斥公有链技术及激励载体，可能削弱我国在金融科技领域的竞争力。
此外，如前所述，面对海外监管新趋势以及不断涌现的风险，单纯「排斥之举」恐非良策，甚至倒逼交易者涌向去中心化交易所（如 Uniswap）及不受中国监管的境外平台。前者去中心化、抗审查，对监管提出巨大挑战，后者则不在中国监管范围之内。从长远看，避免对平台简单下达「一刀切」禁令，适度调整监管策略，增加监管弹性，吸收域外优秀监管经验（刘孟飞、罗小伟，2022），将有利中国市场及时跟上金融创新步伐，为未来拥抱公有链和尖端区块链技术预留接口。
第二，制定全面且统一的交易平台监管框架。针对平台，我国监管者未来可重点考虑顺应区块链技术发展，优化平台治理方式，实行精细化的风险监管（孙晋，2023）。首先，探索平台注册制度，结合证券、期货等领域现有法律规定，设立加密货币交易所、经纪商、清算机构注册许可制度，并对混合经营的平台实施更高标准的审核要求。该举措利于在入市环节筛选出涉嫌欺诈的交易平台，消除一部分欺诈风险。其次，建立适当的平台信息披露制度，加强市场信息透明度，防范内幕交易、操纵市场等不当经营行为。除要求平台在注册环节提交平台资料，平台需定期向监管机关提交财务经营报告，在平台内部建立专门的信息披露版块，以便投资者及时查阅。平台对交易信息的真实性、准确性承担审核责任，不得设置涉及信息准确性、公开及时性的免责条款。加强平台的信息透明度是重中之重，有助于缓解投资者劣势地位，但应避免平台担负繁重的披露任务，可鼓励自律组织或行业协会出台披露范本，指导平台履行信息披露义务。再次，明确平台反洗钱调查与报告义务，督促平台配合监管机构的反洗钱工作。参考美国反洗钱监管经验，我国监管者的工作重点主要在于：一方面及时将平台纳入反洗钱义务主体范畴，另一方面将平台作为反洗钱工作的重点抓手，对平台实行高于普通金融机构的反洗钱标准，增强对可疑用户的尽职调查力度，如要求用户提交额外的资产证明材料、面对面调查访问，要求平台定期向监管机构提交活动报告。最后，要求平台承担客户资金和网络安全保障责任，防范黑客入侵和平台私挪客户资金。监管机构应强制要求平台设置完备的技术风险监测系统，及时修复平台漏洞，防止黑客入侵。平台需提交书面报告，说明用户资金隔离措施、赔偿方案，不得通过平台规则免除有关赔偿责任。
第三，优化金融整治工作，提升平台监管水平。首先，我国监管者应在事后阶段及时启动金融整治工作，对平台上发生的大规模欺诈、市场操纵等违法或犯罪行为启动严厉的整治措施，包括限制或禁止平台经营、清退交易平台、行政处罚等。同时，为应对部分平台借境外企业身份逃避监管之举，监管者可以「积极管辖」理念确定司法、执法机关对境外平台的管辖权（刘敬东，2016），加大域外司法制度供给，适度向境外拓展执法与监管权力，但需避免恶意滥用「长臂管辖」。最后，监管者应重视对投资者合法权益的保护与救济（邓建鹏、马文洁，2023），强化惩罚与救济相结合的原则，防止走入「重处罚、轻救济」误区（姚海放，2018），避免经营者监管和投资者权益保护分离。据此，监管机构在及时阻止不利结果恶化的同时，积极弥补投资者的损失，恢复投资者信心，例如嫁接美国公平基金制度（邢会强，2016），将平台缴纳的罚金以基金形式补偿给平台用户。
第四，帮助加密货币投资者重塑风险防范理念，加强投资者教育力度。平台风险显著，涉及金融、法律、计算机技术等多领域痛点，受限于复杂知识门槛，许多非专业投资者难以准确认识风险，不宜放任投资者以投机和侥幸心理参与交易。SEC 多年注重该领域的投资者教育工作，我国监管者可参考其经验设立专门的教育网站，帮助投资者加强风险防范意识，识别交易骗局。
五、结语
加密货币领域新业态层出不穷，从比特币到非同质通证（简称「NFT」），市场经历多次洗牌与迭代，但交易平台始终在区块链金融领域扮演关键角色。学者指出，交易平台决定何种加密资产可在其平台交易，头部平台巨大的交易体量和深度为特定加密货币带来价格发现、流动性、变现能力、投资价值和财富效应（邓建鹏，2022）。长期而言，平台应成为监管区块链金融的关键「抓手」。如 SEC 现任主席所言，加密市场像是「狂野的西部」，平台各种功能的混合给投资者带来了固有利益冲突和风险，必须对其加以严密的监管。我国已率先对交易平台重拳出击，短期内获得一定成效，但平台「出海」后卷土重来，监管难题再次成为焦点。现行法律规定对相关问题缺乏系统规定，带来监管方面的怠惰与迟滞。交易平台拒绝监管或政府单方面禁令，都将损害金融创新及区块链行业发展。因此，合理监管的方式是推动双方沟通，完善相关规则，强化企业内部合规建设。学者指出传统的禁止性监管已被证实收效甚微（张超，2020）。参考美国丰富的监管经验与教训，尝试对交易平台规范性指导，打造风险防范与创新发展兼顾的监管环境，应成为未来的监管出路。
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Risks and Regulation of Cryptocurrency Trading Platforms: U.S. Practice and Enlightenment
DengJianpeng &Li Chengyu
(Law School, Central University of Finance and Economics, Beijing)
Abstract:Cryptocurrency trading platforms are the center of financial risk aggregation and the main place where money laundering and fraud crimes are triggered.The barbaric growth of trading platforms has brought great damage to investors in various countries and seriously disrupted the market order.Consequently, there is an urgent need to establish a sound regulatory policy.A comparative analysis reveals that the United States has established a more comprehensive regulatory framework at the federal and state government levels. This framework actively prevents the five major risks of hacking, moneylaundering,platform fraud, insider trading and market manipulation, and loss of user funds, and achieving strong enforcement in the areas of securities, commodity futures and payments. Reflecting on the US experience andshortage, Chinese regulators can establish a platform registration system, strengthening platform information disclosure, emphasizing the platform』s anti-money laundering regulatory obligations and fund security obligations, implementing financial remediation work, adjusting the existing supervision, and striving to maintain the goal of maintaining the safety of the financial market while protecting the legitimate rights and interests of investors.
Key Words:Cryptocurrency trading platform;SEC; Financial Risks; Financial Regulation; Blockchain Finance
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